माहिती अस्त्राची चार वर्षे

विवेक हरिदास जाधवर

माहितीचा अधिकार अधिनियम, २००५ अमंलात येऊन लवकरच चार वर्ष पूर्ण होतील. या बद्दल, महाराष्ट्र शासन माहिती अधिकार सप्ताहही साजरा करत आहे. या निमित्ताने या कायद्याची सद्य:स्थिती मांडणे आवश्यक आहे. पारदर्शकता, उत्तरदायित्व व लोकसहभाग या शब्दांना या कायद्याच्या निमित्ताने नव्याने अर्थ प्राप्त झाला आहे. हा एकमेव कायदा आहे, ज्याच्या आधारे जनता प्रशासनावर लक्ष ठेऊ शकते. माहितीचा अधिकार हा मूलभूत अधिकार म्हणून मान्य झाला आहे. गोपनियतेच्या संस्कृतीला तिलांजली देऊन, माहिती देणे हा नियम व टाळणे हा अपवाद हे समीकरण स्वीकारण्यात आले. मूलत: सुधारणावादी असलेल्या कायद्याने संपूर्ण व्यवस्था बदल होणार नाही. परंतु निष्क्रिय व सुप्त झालेल्या प्रशासनात मात्र नक्कीच बदल घडवता येईल. माहितीचा अधिकार मिळवण्याचा संघर्षमय व रोमांचक कालखंड संपला आहे व कायद्याच्या अंमलबजावणीचा व त्यातील व्यवाहारिक अडथळ्यांचा, आव्हानात्मक असा कालखंड मात्र सुरू झाला आहे.
देश स्वतंत्र झाल्यानंतरही प्रशासनाची वसाहतवादी चौकट व गोपनियतेची मानसिकता कायम राहिली. पुराव्याचा कायदा, सनदीसेवा वर्तन अधिनियम व कार्यालयीन गुप्ततेचा कायदा यांचा प्रशासनाभोवतीचा विळखा कायम राहिला. यातूनच लोकशाहीबाबत सिद्धान्त व व्यवहार यामध्ये अंतर निर्माण झाले. प्रतिकात्मक लोकशाहीचा अंमल सुरू झाला. भ्रष्ट सार्वजनिक जीवन, उदासीन व हतबल नागरिक, आर्थिक, सामाजिक व नैतिक स्वातंत्र्याअभावी अर्थहीन राजकीय स्वातंत्र्य या सर्व बाबींमुळे सार्वजनिक जीवनाला अवकळा आली.
माहिती कायद्याचे आंतरराष्ट्रीय, राष्ट्रीय संदर्भ
माहितीचा अधिकार कायद्याच्या निर्मिती प्रक्रियेला खèया अर्थाने बळ मिळाले ते १९९० नंतर. जागतिक बँक, आंतरराष्ट्रीय नाणेनिधी यासारख्या जागतिक वित्तसंस्थांनी धोरणात्मक पाऊल म्हणून वित्तपुरवठा करताना शासकीय क्षेत्र भ्रष्टाचारमुक्त करण्यासाठी अधिक पारदर्शी बनविण्याची अट विकसनशील राष्ट्रांसमोर ठेवली. १९९० नंतर आशिया खंडात जपान, द. कोरियासह अनेक राष्ट्रांनी हा कायदा अंमलात आणला. परिणामी आज ७० देशांनी या कायद्याचा स्वीकार केला आहे. तसेच नव्वदीचे दशक हे माहितीच्या विस्फोटाचे दशक होते. लोकशाही व माहितीचे प्रकटीकरण यांचा अन्योन्य संबंध या काळात अधिकच स्पष्ट होत गेला. या दशकामध्ये जगभर आंतरराष्ट्रीय धोरणांचा सकारात्मक परिणाम म्हणून माहितीच्या अधिकारांसंबंधीची प्रक्रिया अधिकच गतिमान झाली. लोकशाही विकासाच्या दृष्टीने अलीकडच्या काळातील या सर्वात महत्त्वाच्या घटना आहेत.
या पारदर्शकतेच्या आग्रहाला जनसुनावण्यांचे खास भारतीय रूप देऊन राजस्थानातील मजदूर किसान शक्ती संघटनेने सामाजिक लेखापरिक्षण प्रक्रियेला विधायक वळण दिले. यापासून प्रेरणा घेऊन अनेक संघटनांनी या कायद्याच्या निर्मितीमध्ये दबावगट म्हणून काम केले. सर्वोच्च न्यायालयाने देखील राज्यघटनेतील कलम १९ (१) (क) अन्वये नागरिकांना दिलेल्या भाषण व अभिव्यक्ती स्वातंत्र्याच्या संदर्भात वेळोवेळी माहितीच्या अधिकाराचा पुरस्कार केला. माहितीचा अधिकार कायद्याच्या निर्मितीला अनेक आंतरराष्ट्रीय संदर्भ होते, तसेच न्यायालयाच्या अनेक निर्णयांचे व विविध चळवळींच्या कार्यकर्तृत्वाचे पाठबळही होते.
दोन दशकापूर्वी माहितीच्या अधिकारासंबंधी चर्चा सुरू झाली असतानाच शासनाने कल्याणकारी राज्याच्या संकल्पनेपासून फारकत घ्यायला सुरुवात केली व खासगीकरणाचा पुरस्कार केला. शासनाचा सार्वजनिक जीवनातून संकोच होत असताना व खासगी क्षेत्राचा विस्तार वाढत असताना, खासगी क्षेत्र या कायद्याच्या बाहेर गेले तर जबाबदाèया झटकलेले शासन मात्र या कायद्याच्या परिघात आले. कायद्यामध्ये सार्वजनिक प्राधिकरणाची व्याख्या करताना समुचित शासनाचे नियंत्रण असलेला qकवा समुचित शासनाकडून प्रत्यक्षपणे व अप्रत्यक्षपणे वित्तपुरवठा होत असलेला निकाय qकवा अशासकीय संघटना, अशी संदिग्धता राहिल्यामुळे अनेक अशासकीय संस्थांनी स्वत:ची सार्वाजनिक प्राधिकरणाच्या व्याख्येतून सुटका करून घेण्याचे प्रयत्न सुरू केले. खासगी क्षेत्राला या कायद्याच्या चौकटीत आणण्यासंदर्भात दक्षिण अफ्रिकेचे उदाहरण उल्लेखनीय आहे.
मागील चार वर्षामध्ये या कायद्यातील तरतुदींचा अन्वायर्थ लावताना अनेक महत्त्वाचे निर्णय केंद्रीय माहिती आयोग, राज्य माहिती आयोग व सर्वोच्च न्यायालय यांच्या परस्परपूरक/छेदक प्रक्रियेतून पुढे येत गेले. यातून कायद्यातील तरतुदींचा अन्वयार्थ अधिक ठळक होत आहे. या कायद्याची व्याप्ती व परिणामकारकता यांचा विचार करता या कायद्याच्या सर्व अंग उपांगाच्या कार्यक्षम अंमलबजावणीसाठी व्यवस्थापकीय चौकट घालून देण्याचे काम अनेक स्तरावर सुरू आहे. कायद्याच्या अंमलबजावणीत येणाèया व्यवाहारिक अडचणीपासून व आंतरराष्ट्रीय अनुभवांपासून धडा घेऊन त्यावर मार्ग काढण्याचे प्रयत्न सुरू आहेत.
१२ ऑक्टोबर २००५ मध्ये हा कायदा अंमलात आणल्यानंतर केंद्र शासनाने या कायद्याला अनुसरून संस्थात्मक संरचना उभारली. केंद्रीय माहिती आयोग उभारण्यात आला तर प्रत्येक राज्यामध्ये राज्य माहिती आयोगाची स्थापना करण्यात आली आहे. केंद्रीय माहिती आयोगात केंद्रीय मुख्य माहिती आयुक्तांच्या जोडीला माहिती आयुक्तांच्या नियुक्त्या करण्यात आल्या आहेत. राज्य स्तरावर राज्य मुख्य माहिती आयुक्तांच्या जोडीला माहिती आयुक्तांच्या नियुक्त्या करण्यात आल्या आहेत. महाराष्ट्रात महसूल विभाग निहाय माहिती आयुक्तांची नेमणूक करण्यात आली आहे (नाशिक वगळता). अशा प्रकारची संस्थात्मक संरचना उभारली तरी देखील अंमलबजावणीच्या पातळीवर काही त्रुटी राहिल्या. या त्रुटींचा आढावा घेणे आवश्यक आहे.
या कायद्याच्या प्रचार प्रसाराची जबाबदारी केंद्र व राज्यशासनाची आहे. प्रत्यक्षात शासन याबतीत कमी पडल्याचे जाणवते ग्रामीण लोकसंख्येपैकी केवळ १३% लोकांना व शहरी लोकसंख्येपैकी ३३% या कायद्याची जाणीव आहे. केवळ १२% महिला व २६% पुरुषांना या कायद्याची जाणीव आहे. या कायद्याचा जो काही प्रसार झाला आहे त्यामध्येही प्रसारमाध्यमे, पत्रकार व नागरी संघटनांचा वाटा मोठा आहे, तुलनेने शासनाचा वाटा कमी आहे. राष्ट्रीय ग्रामीण रोजगार हमी योजना (राग्रारोहियो), कुटुंब नियोजन, ग्राहक जागृती कार्यक्रम यांचा प्रसार ज्या धडाडीने केंद्र सरकारने केला, त्याच धर्तीवर माहितीच्या अधिकाराबाबत मोहिम राबवणे आवश्यक आहे. त्याच बरोबर माहिती अधिकार कायद्यातील मूलभूत तत्त्वे अन्य कायद्यामध्ये बंधनकारक करणे गरजेचे आहे. राग्रारोहियो कायद्यानुसार कामाची मागणी करणाèया अर्जदाराला ७ दिवसाच्या आत माहिती देणे बंधनकारक आहे. अशाच पद्धतीने माहिती अधिकार कायद्याची तत्त्वे केंद्रीय पुरस्कृत योजनांमध्येही समाविष्ट करता येतील. राग्रारोहयो च्या माध्यमातून ग्रामीण जनता आपला रोजगाराचा हक्क मिळवू पाहते आहे. तसेच याबाबत सामाजिक लेखापरिक्षणाचा आग्रह धरत आहे अशावेळी सामाजिक लेखापरिक्षणाच्या माध्यमातून निरक्षर घटकांमध्ये माहितीच्या अधिकाराविषयी जाणीव जागृती वाढवता येईल.
माहिती अधिकार कायद्याबाबत नागरिकांमध्ये ज्या प्रमाणात जागृती होते आहे त्याच प्रमाणात अर्जांची संख्या वाढत आहे. या वाढत्या अर्जांच्या संख्येला उत्तर देण्यासाठी जनमाहिती अधिकारी पुरेसे सक्षम नाहीत. महाराष्ट्र राज्य माहिती आयोगाच्या २००८ च्या वार्षिक अहवालानुसार २००६ मध्ये १,२३,००० माहिती अधिकाराचे अर्ज आले होते तर २००८ मध्ये या अर्जांची संख्या वाढून ४,१६,०९० इतकी झाली आहे. त्याच बरोबर विविध माहिती आयोगाच्या कार्यालयाकडे प्रलंबित अपिलांची संख्या ही १४,२,७३ इतकी झाली आहे. केंद्र शासनाकडे आलेल्या अर्जांची संख्या देखील २.५ लाख एवढी आहे. प्रशिक्षण व कार्मिक विभागाच्या (डीओपीटी) अहवालानुसार वाढत्या अर्जांच्या संख्येला तोंड देण्यासाठी अभिलेख व्यवस्थापन, माहितीचे स्वयंप्रेरणेने करावयाचे प्रकटीकरण, माहिती आयोगाने दिलेल्या निर्णयांविषयी अद्ययावत माहिती या गोष्टी कळीच्या ठरू शकतात. प्रत्यक्षात ४३% जनमाहिती अधिकारी अभिलेखव्यवस्थापनाविषयी व माहितीचे स्वयंप्रेरणेने करावयाचे प्रकटीकरण याविषयी अनभिज्ञ आहेत. या कायद्यामुळे कामाचा वाढलेला ताण, अपुरे मनुष्यबळ, निधीची कमतरता यावर उपाय म्हणून दुसèया प्रशासकीय सुधारणा आयोगाने केलेल्या शिफारशीनुसार केंद्र शासनाच्या महत्त्वाच्या योजनांमधील १% निधी हा पाच वर्षासाठी दस्तऐवजांचे अद्ययावतीकरण, पायाभूत सुविधांची उभारणी, मार्गदर्शिका इ कारणासाठी वापरण्यात यावा.
माहितीचा अधिकार कायदा हा गांधीजींची विश्वस्त ही संकल्पना स्वीकारतो. या कायद्यानुसार जनममाहिती अधिकारी हा माहितीचा विश्वस्त आहे. परंतु अहवालानुसार अधिकाèयांच्या दृष्टिकोनात ही विश्वस्तपणाची संकल्पना फारशी प्रतिqबबित झालेली दिसत नाही. बहुतांश जन माहिती अधिकाèयांचा अर्जदाराप्रती दृष्टिकोन हा सहकार्याचा नाही. माहितीच्या अधिकार सक्षमपणे राबविण्यासाठी गोपनियतेची मानसिकता दूर लोटली पाहिजे. अर्जदाराचा त्रास कमी व्हावा यासाठी काही नाविन्यपूर्ण उपक्रमही राबवता येतील. उदाहरणार्थ हरियाना व बिहार मध्ये अर्जदार कॉलसेंटरच्या माध्यमातून आपला अर्ज दाखल करतो व त्याने केलेल्या दूरध्वनीच्या शुल्कामधून अ र्जाची qकमत वसूल केली जाते.
अंमलबजावणीच्या या टप्प्यावर अनेक व्यवस्थापकीय व नावीन्यपूर्ण राबवावे लागतील एकीकडे या कायद्याचे प्रशिक्षण मोठ्या प्रमाणात जन माहिती अधिकारी, सहायक माहिती अधिकारी व अपिलीय अधिकाèयांना ठरावीक कालावधीनंतर देणे आवश्यक आहे. दुसरीकडे जनतेचे कायद्याबाबत मोठ्या प्रमाणात प्रबोधन करणे आवश्यक आहे. या परस्परपूरक प्रक्रियेतूनच सार्वजनिक प्राधिकरण अधिक सक्षम व उत्तरदायी होणार आहे, तसेच जनतेपर्यंतही हा कायदा पोहोचणार आहे. हा कायदा जनतेपर्यंत पोहचवताना महिलांचा विचार प्राधान्याने केला पाहिजे. माहिती अधिकारांतर्गत येणाèया अर्जांमध्ये महिलांचे प्रमाण लक्षणीय रीत्या कमी आहे. प्रलंबित अपिलांची संख्या वाढू नये यासाठी यासाठी माहिती आयोगाचे विकेंद्रीकरण करावे लागणार आहे (महाराष्ट्रात ते आधीच झाले आहे). तसेच कालबद्ध योजना आखावी लागणार आहे. या कायद्याद्वारे राज्यांना व सक्षम प्राधिकाèयांना (उच्च न्यायालये, विधि मंडळे, लोकसभा, राज्यसभा) नियम करण्याचा अधिकार दिला आहे. हे नियम करताना माहिती अधिकार कायद्याच्या मूलभूत तत्त्वांची कोठेही पायमल्ली होता कामा नये. उदाहरणार्थ माहितीच्या अधिकारांतर्गत अर्जदाराला माहिती सहज, सुलभ व अल्पदराने उपलब्ध करून देणे आवश्यक आहे. असे असताना पंजाब राज्याने माहितीच्या अर्जाची qकमत रू.५०/- एवढी ठेवली आहे. या कायद्याची विश्वासार्हता कायम राहण्यासाठी माहिती आयुक्तांची नियुक्ती हा अत्यंत कळीचा मुद्दा आहे. माहिती आयुक्ताकडे जाणारे दुसरे अपील हे अंतिम असल्यामुळे माहिती आयुक्त हा निस्पृह, कायद्याचे व्यापक ज्ञान व अनुभव असलेला असला पाहिजे. दुसरा प्रशासकीय सुधारणा आयोगाने शिफारस केल्याप्रमाणे माहिती आयुक्तांची नियुक्ती करताना ५०% पेक्षा अधिक आयुक्त हे प्रशासकीय पाश्र्वभूमी असता कामा नयेत. दुर्दैवाने महाराष्ट्रात बहुतांश माहिती आयुक्त हे प्रशासनाची पाश्र्वभूमी असलेले आहेत. माहिती आयुक्त पद हे निवृत्त सनदी अधिकाèयांचे पुनर्वसन करण्यासाठी तयार केलेले पद आहे असाही आरोप माहिती अधिकार चळवळीतील कार्यकत्र्यांनी केला आहे. माहिती आयुक्त या पदाच्या संदर्भात महिलांनाही प्रतिनिधित्व देणे आवश्यक आहे.
चळवळींच्या प्रयत्नातून निर्माण झालेला हा कायदा आता माहिती अधिकाराशी संबंधित अनेक चळवळींना जन्म देत आहे. अनेक युवक विविध संकेत स्थळांच्या माध्यमातून या मोहिमेशी जोडले जात आहेत. माहिती अधिकार कायद्याबाबतीत शासनाच्या निर्णय प्रक्रियेवर लक्ष ठेवणारे, शासनाच्या धोरणातील व अंमलबजावणीतील उणिवा शोधून काढणारे व त्या उणिवा दूर करण्यासाठी शासनावर दबाव टाकणारे अनेक दबाव गट निर्माण होत आहेत यातच या कायद्याचे यश दडलेले आहे.

(१४ ऑक्टोबर २००९ च्या दैनिक सकाळच्या आवृत्तीत प्रकाशित)